无罪辩护：乡镇辖区内的安全事故都是基层安监人员责任？

     —— 新安法乡镇政府安全监管责任初探

随着我国经济的快速发展，在乡镇广泛分布着大量的中小企业，许多企业都是高危行业企业，规模小，安全基础差，容易出现生产安全事故，乡、镇政府了解本地情况，更能直接发挥作用，具有能够普遍监督的优势，而旧的《安全生产法》对于安全监管的职责只明确到县级以上政府，2014年新《安全生产法》修订的内容之一就是把安全生产监管执法进一步拓展到乡镇一级政府，强化监管。

根据新安法第8条第3款规定，乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

由此可见，乡、镇人民政府安全生产监管职责主要体现在两个方面：一是，按照职责对生产经营单位的安全生产状况进行监督检查；二是，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

而根据《安全生产法》规定，我国对安全生产实施综合监督和行业监管相结合的体制：对安全生产实施综合监督管理的是县级以上人民政府负责安全生产监督管理的部门，县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理职责被赋予了县级以上人民政府的各有关部门，其中并不包括乡镇人民政府。

乡镇人民政府对安全生产状况进行监督检查的含义是什么？如何按照职责进行监督检查？如何协助上级人民政府有关部门履行安全生产监督管理职责？行使职责时与县级以上人民政府有关部门的界限又在哪里？探讨这一问题，有必要先了解一下新安法修订过程。

由于法律规定的模糊不清，导致基层执行中的困惑。实践中，乡镇政府领导搞不清楚自己的职责所在，只要与“安全”沾边的工作都安排安监人员去做，“眉毛胡子一起抓”，但效果却并不理想。安监人员多为半路出家，更是职责不清，领导安排什么就做什么，工作陷入盲目被动之中。一旦发生安全事故、死了人，司法机关则按照“属地管辖”和“责任倒推”思维以玩忽职守罪追究安监人员的刑事责任。笔者办理的乡镇安监人员玩忽职守罪案件中就出现了这样的情况，乡镇政府、安监人员、司法机关集体陷入迷失之中。

全国人大常委会法工委社会法室主任滕炜曾表示，新修改的安全生产法“并不是说把乡镇的企业的安全生产监管工作全压给乡镇政府了，县市就不管了”，“主要是靠县市政府来监管，但是乡镇政府也要加强监管，尤其是要协助上级人民政府有关部门加强对安全生产的监管。”

    在新安法修订过程中，曾规定第8条第3款内容为：“乡、镇人民政府应当加强对本行政区域内安全生产工作的领导，按照职责对生产经营单位的安全生产状况进行监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”

在审议中，一些委员提出，乡镇政府没有能力承担安全生产工作领导职责，建议规定其主要职责是协助上级政府部门实施监督检查；同时，建议针对目前生产安全事故多发的形势，明确街道办事处、经济技术开发区、工业园区的安全生产监督管理职责。后来，法律委员会经研究，将上述规定修改为现在的内容。

从新安法修订过程来看，乡镇人民政府对安全生产工作的主要职责是在县级人民政府领导下的监督检查，监督检查不同于监督管理，前者侧重于检查，后者则侧重于管理，这主要是考虑到乡镇人民政府没有相应的机构、装备及专业人员，难以适应对本行政区域内生产经营单位全面的安全生产执法工作。某些地方政府对乡镇一级的安全监管职责无限放大，甚至规定乡镇安监机构对辖区内的安全生产工作行使综合监督管理职能，这不符合新安法关于乡镇政府安全监督职责定位，也与县级以上人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的安法规定相违背。

“按照职责，加强对生产经营单位的安全生产状况进行监督检查”，这里的“职责”，是指法律、法规以及有关地方人民政府规定赋予的职责，比如，我国《森林法》规定：依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关可以在国务院林业主管部门授权的范围内代行相应的行政处罚权。县级以上人民政府赋予乡镇政府安全生产监督检查职责也要有明确的法律、法规依据。由此可见，并不是辖区内的所有企业、所有事项都在乡镇人民政府监督检查范畴之内，乡镇人民政府要按照职责进行监督检查。比如，非煤矿山企业、危险化学品、烟花爆竹的安全生产监督管理就是县级以上安全生产监督管理部门的职责，没有明确的法律、法规依据，县级以上人民政府和安全生产监督管理部门无权将这一职责赋予乡镇人民政府。

乡镇人民政府原则上不能行使安法和其他有关法律、法规规定的安全生产监督管理职责，如行政处罚权、行政强制权等，不过，可以基于上级人民政府有关部门的委托协助其依法履行安全生产监督管理职责。应当注意的是，这种行政委托也要有相应的法律、法规依据，比如，《建设工程安全生产管理条例》规定：建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施。再比如，《社会扶养费征收管理办法》规定：社会扶养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。

通过以上分析可以看到，新安法虽然将安全生产监管职责拓展到乡镇一级，但是县级以上人民政府对包括乡镇辖区在内的安全生产工作领导职责并没有变，县级以上安全生产监督管理部门的法定职责也没有变，乡镇政府对安全生产的监督检查受制于职责，不能无限放大，出了事故、死了人，不问职责，即以玩忽职守罪抓基层安监人员的做法是极端错误的。鉴于新安法关于乡镇政府安全生产职责规定的过于原则，为消除歧义，最高人民法院、最高人民检察院有必要做出司法解释予以明确。