从响水事故报告回看“神仙打架”事件

2019年3月21日天嘉宜公司固废库一声巨响，举国震惊。事故后，应急部和环境部的两份复函被曝光：管环境的、不管安全，管安全的、不管环境，令舆论沸然，这就是网络上所称的“神仙打架”事件。环境监管、安全监管到底是怎么回事？应急部、环境部究竟孰是孰非？翘首启盼之中，2019年11月中旬事故调查报告正式公布。 
       一直想好好地研究下这份事故报告，但苦于工作繁忙。适逢春节返京后，疫情肆疟，自行隔离的日子里，也正好静下心来认真思考。天嘉宜公司的环境污染和安全生产问题交织，需要分析甄别，对与危废相关的全部法律要进行认真梳理，还要与安全生产法相比照，于是，经历了炼狱一般的一段日子…… 
近日疫情得到控制，心情大好，于是乎思如泉涌，形成此文，也算隔离期间做点有意义的事情吧。 

“神仙打架”事件回顾： 
       响水“3.21”事故发生后，作为一家生产危化品的企业，天嘉宜公司存在那么重大的安全隐患，应急部门曾成为舆论的主要讨伐对象。事故发生五日后，应急部在给某省厅的复函中称：对于专业处置危险废弃物的企业的生产活动应由有关行业主管部门进行监管。对于化工企业和危险化学品生产企业增加环保处理设施而产生危险化学品的，应依据有关危险化学品安全法律法规进行安全监管。环境部很快做出回应：第一，本部门依法负责废弃危险化学品处置的环境污染防治监管，但不负责其安全监管；第二，本部门依法对环境保护工作实施统一监督管理，不是某个行业的主管部门。第三，环境保护设施安全运行也是企业安全生产活动的重要组成部分，应当纳入相关部门对企业的安全生产监管内容。 

       应急部认为天嘉宜增加环保处理设施（固废库包含在内），只有产生危险化学品的，才由本部门监管；环境部则认为环保处理设施的安全运行应当由应急部门监管。两个部门，公说公有理，婆说婆有理。随着“3.21”爆炸事故调查报告的正式公布，两个部们被各打五十大板，报告围绕事故 责任进行的分析和认定，令我等吃瓜群众依然是一头雾水。 

第一，应急部门履行综合监管职责不力？ 

       根据《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》的规定，应急部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，负责危险化学品安全监督管理综合工作，核发危险化学品安全生产许可证。基于“谁发证、谁监管”的原则，应急部门还会对危险化学品生产企业安全生产情况进行日常监督检查。 

       报告认为，各级应急部门履行本行政区域内安全生产综合监督管理职责不到位，指导、协调、督促相关部们和有关地方正 府排查安全风险隐患不力，没有及时督促推动环境部门去解决固废库长期大量贮存危险废物的问题。 

       首先，企业是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，安监人员是企业的“安全警察”，不是企业的“安全保姆”，事故报告认为相关部门和有关地方正 府“排查安全风险隐患不力”本身就缺少法律依据，这也导致认定应急部门指导、协调、督促不力丧失了基础。 

       报告传递出两条信息，算是对应急部、环境部作出了回应：第一，固废库长期大量贮存危废问题应当由环境部门来解决；第二，固废库的问题虽然不归应急部门管，但应急部门未尽督促之责，履行综合监管职责不力。 

       作为综合监管部门，应急部门需要对包括环保、质检、交通运输等部门的危险化学品监管工作进行监督、指导和协调，在各部门职责界限清晰的情况下，应急部门能够正常开展综合监管工作，否则，就只有和稀泥的份了。“冰冻三尺，非一日之寒”，就连环境部都认为环保设施安全运行不在本部门监管范围内，还如何指望下级环保部门能做出相反的理解呢？这种情形下，要求应急部门去督促环保部门解决固废库存在的问题，会有人买帐吗？综合监管固然有“兜底”之职能，但并不是所有的问题都能靠“兜底”来解决的。 

第二，管环保的，还要管安全的理由成立吗？ 

       事故报告认为，环境部门作为环境污染防治的行政主管部门，没有落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责”的规定要求，在开展危险废物污染防治过程中，没有同步履行安全生产工作职责（实际上应为“安全监管工作职责”）。笔者认为，靠“三个必须”“一个主管”并不足以得出“管环保的，还要管安全”的结论。 

       第一，天嘉宜虽然有自己的环保处理设施，但并非专业处置危险废弃物的企业，环保部门并非其行业主管部门，所谓“管行业必须管安全”并不适用。笔者对环境部关于“环境部门依法对环境保护工作实施统一监督管理，不是某个行业的主管部门”的观点基本还是认同的。 

       第二，“管业务必须管安全、管生产经营必须安全”，说的是企业层面的事情，并非监管部门层面，用在这里也并不合适。 

       第三，“谁主管谁负责”，可以解读为环境部门要对环保工作负责，但不能解释为对企业安全生产监管工作也负责，用概念解释概念，并不能得出概念的真正含义。 

       第三，危险废物监管是否存在法律真空地带？ 

       危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。天嘉宜固废库中存储的“黄料”不是普通的危险化学品，而是危险废物。 

       我国《危险化学品安全管理条例》规定，废弃危险化学品处置要依照有关环境保护的法律、行政法规和国家有关规定执行，环境保护主管部门负责废弃危险化学品处置的监督管理。环境部将废弃危险化学品处置的监管区分为“环境污染防治监管”和“安全监管”，而事故报告认为这本来就是一回事。笔者认为环境部的主张不无道理，要对环保部门追责，似乎还应找到更充分的法律依据来。 

       《危险化学品安全管理条例》虽然将环保部门也纳入到“负有危险化学品安全监督管理职责的部门”中，但《条例》中的“安全监督管理”是一个内涵和外延都很广的概念，它涵盖了安全生产、环保和公共安全监管等方面的内容。“环保监管”和“安全生产监管”的含义并不能等同，“环保监管”追求的是青山、绿水、蓝天、白云，“安全生产监管”追求的则是别出生产安全事故。二者也可能会产生交集，突发环境事件可以因生产安全事故而起，环保监管部门从预防突发环境事件角度考虑，也会考虑与企业安全生产相关联的一些问题，但这与对安全生产本身的监管毕竟还不是一回事。 

       《固体废物污染环境防治法》、《危险废物经营许可证管理办法》、《危险废物贮存污染控制标准》……这些与危废管理相关的法律法规、国家标准的立足点都在环境保护上，与《安全生产法》和《危险化学品安全管理条例》并不相同，难怪环境部要将废弃危险化学品处置的监管区分为“环境污染防治监管”和“安全监管”。 

       问题在于，国家法律只规定了环保部门负责危废处置监管，如果对危废监管再做区分，“安全监管”部分该由谁来管？法律依据又在哪里呢？按照《危险化学品安全管理条例》，应急部门管危险化学品，却不能管危险废物，而作为管环保的部门，却成为唯一的危险废物监管单位，这不能说是一个正常现象。 

第四，环保部门对危险废物存在失察吗？ 

       天嘉宜公司没有对硝化废料作为“危险废物”进行鉴别、认定，将大量的硝化废料长期存放于不具备贮存条件的煤棚、固废仓库等场所，超时贮存问题严重，最长贮存时间甚至超过7年，最终酿成惨痛的“3.21”事故。对此，我们不该简单归结为监管部门对这些“眼皮底下”的重大风险隐患视而不见，而是需要探究其中的深层次原因。 

       事实上，我们表面上已建立起的“从摇篮到坟墓”全过程的危废管理，在危险废物的鉴别和认定环节即存在问题： 

1. 鉴别和认定程序上的问题； 

       事故报告认为，环境部门未按《国家危险废物名录》第8规定，督促企业对硝化废料进行危险废物鉴别，然而《国家危险废物名录》虽然规定“对不明确是否具有危险特性的固体废物，应当按照国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法予以认定”，但是并没有规定必须要鉴定的情形、申请鉴定的主体、鉴定结论的认定形式和程序，也没有发布认定结论的有效性、产生争议后的解决方式等相关规定。对于产废单位来说，危险废物鉴别和认定程序既然不明确，那就多一事，不如少一事吧，而对于环保部门来说，督促企业进行危险废物鉴别也就失去了法律基础。 

2. 危险废物鉴定机构和技术能力等方面存在的问题。 

       事故报告认为，环保部门在2014年查处天嘉宜公司在厂内5处不同地点偷埋固体废物及废包装袋约30吨案件时，对查出的固体废物，委托由天嘉宜公司付费的机构进行检测鉴定，未对危险特性进行全面检测，检测项目有严重漏项，为事故发生埋下重大隐患。 

       危险废物鉴定专业性强，目前我国无专门从事危险废物鉴定的机构和技术人员，在实践中也缺乏采样和分析测试经验。响水“3.21”爆炸事故后，事故调查组及公安部门委托国家民用爆破器材质量监督检验中心、上海化工院检测有限公司、南京大学环境规划设计研究院股份公司司法鉴定所、公安部物证鉴定中心等多家鉴定机构，才鉴定出硝化废料含有硝基苯系物，符合腐蚀性、毒害性和反应性（爆炸性）3个指标。后来。南京大学环境规划设计研究院股份公司司法鉴定所在前期出具危险特性司法鉴定意见的基础上，又进一步向公安部门作了说明，指出“若送检样品确实拟进行焚烧和填埋处理，是可判定该送检样品属于危险废物”。整个硝化废料危险特性的鉴别和认定过程大费周折，如果在平时工作中也照此要求环保部门，根本是不切实际的。 

       目前，我国适用危险废物主要有6个鉴别标准（GB5085.1－GB5085.6），鉴别项目包括腐蚀性、急性毒性、易燃性、反应性、浸出毒性和毒性物质含量。如果要对固体废物的危险特性进行逐项排查检测，其中浸出毒性鉴别项目就有50项，反应性鉴别项目有274项，完成全部6个标准、所有项目的检测，不仅工作量巨大，而且周期漫长，一般的实验室不可能完成，仅凭一个实验室也很难完成。何况，我国《危险废物鉴别技术规范》也没有要求对固体废物的全部危险特性都要进行检测，而是指出在判定该固体废物为具有该种危险特性的危险废物后，是否进行其他特性或其余成分的检测，要根据实际需要来确定。 

       我们的固废法规定了产废单位要申报危废管理计划，要实行危废转移联单制度，对违法处置危险废物要施以重罚，但危险废物鉴别和认定环节中存在的问题，导致危废管理工作在很大程度上落空，环保部门只能在处置末端发挥作用。于是，一方面，我们看到环保部门面对天嘉宜公司屡罚不止的无奈，另一方面，我们看到的却是天嘉宜固废库中的危险废物无人过问的尴尬。如果将此问题简单归结于环保部门对“眼皮底下的”重大风险隐患视而不见，能说是公平公正的吗？ 

编后记： 
       所谓的“神仙打架”，不能简单理解为互相推诿。响水“3.21”爆炸事故暴露出我国在危废管理方面存在的诸多弊端，目前基于环保需要构建的危废管理体系，并不能完全适应危废管理之实际需要，由环保部门同时承载危废环境和安全监管双重职能，尚需明确的法律依据。响水“3.21”事故中固然存在渎职，但也存在危废监管体制缺陷下，人们的无所适从，对此，我们还是应该区别对待。 
       天嘉宜公司长期大量储存危险废物问题很具有代表性。随着经济的高速发展，我国每年会产生数千万吨危废，目前危险废物官方统计产量中，68%由企业自行处理，若考虑到产废企业瞒报导致国统数据偏低等情况，这一占比或高达81%。这些存量的待处置危险废物已经成为目前极其重大的安全隐患，随时可能会引爆，“3.21”事故不过是揭开了这冰山一角。