2019年末到2020年初，新冠肺炎疫情以迅雷不及掩耳之势暴发流行，此次疫情之强度，已远超十七年前的“非典”。如何抗击新冠疫情，使生产和生活逐步迈入正轨，这是全社会面临的一个共同课题。2007年11月1日开始施行的《突发事件应对法》为包括公共卫生事件、事故灾害、自然灾害等在内的突发事件应对处置工作提供了一个基本的法律框架。在家自行隔离期间，结合新冠疫情的防控，学习了一下《突发事件应对法》，现与诸位分享。
一、新冠肺炎疫情属于“突发公共卫生事件”
1.《突发事件应对法》第三条 本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。 突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
2.《突发公共卫生事件应急条例》第二条 本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。 |
《突发事件应对法》是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律，它规范了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。
从湖北武汉蔓延至全国乃至国外的新冠肺炎疫情属于“突发事件”中的“突发公共卫生事件”。为应对这一突发疫情，除遵守《突发事件应对法》这一基础法律外，还要遵守《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关法律法规和部门规章。
二、突发公共卫生事件应急预案制定；
《突发事件应对法》第十七条 国家建立健全突发事件应急预案体系。 国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。 地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。 应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。 第十八条 应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。 |
凡事预则立，不预则废，应对突发公共卫生事件需要有相应的应急预案，以利于疫情发生时能够有条不紊地开展应急处置工作，尽可能的降低和减少损失。针对突发公共事件，国务院制定有《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院还组织制订有专项《国家突发公共卫生事件应急预案》。根据以上总体和专项应急预案，结合本地方实际情况，武汉市政府制定有自己的《突发公共卫生事件应急预案》，该《预案》于2014年颁布实施。《预案》对突发公共卫生事件的分级，日常准备与预防，监测、预警与报告，应急响应等都有着详细的规定，总体来看，质量还是比较高的。可惜的是，该《预案》并没有得到及时启动，以致错过了防控疫情的黄金期。至于后来的“封城”，那实在是不得已而无奈之举了。
再好的《预案》都是要靠人来执行的，2003年抗击“非典”的教训之一是要重视应急预案建设，而2020年抗击新冠疫情留给我们的则是不要让应急预案成为墙上画、瓶中花。
三、新冠疫情作为“特别重大突发公共卫生事件”，各省纷纷启动一级响应
1.《突发事件应对法》第四十二条：国家建立健全突发事件预警制度。 可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。 预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。 第四十七条：发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。 有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。
2.《传染病防治法》第三条：本法规定的传染病分为甲类、乙类和丙类。 甲类传染病是指：鼠疫、霍乱。 乙类传染病是指：传染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感…… 国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。 第四条：对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。 需要解除依照前款规定采取的甲类传染病预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门报经国务院批准后予以公布。
3.《国家突发公共卫生事件应急预案》： 根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。 其中，特别重大突发公共卫生事件主要包括： (1)肺鼠疫、肺炭疽在大、中城市发生并有扩散趋势，或肺鼠疫、肺炭疽疫情波及2个以上的省份，并有进一步扩散趋势。 (2)发生传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有扩散趋势。 (3)涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势。 (4)发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势，或发现我国已消灭的传染病重新流行。
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新冠肺炎是我国尚未发现的传染病。武汉方面在2019年12月31日前已经知道有不明原因肺炎27例，与华南海鲜城有关联，并对外通报称“未发现人传人现象、未发现医务人员感染”，该病“可防可控”。2020年1月20日，钟南山宣布新冠肺炎可以“人传人”，国家卫健委发布1号公告，将新冠肺炎纳入《传染病防治法》与“非典”并列的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。1月22日，湖北省对新冠状肺炎疫情启动二级响应。随之，全国二十多个省市将新冠疫情作为“特别重大公共卫生事件”，纷纷启动一级响应。1月24日，湖北省将应急响应级别也调整为一级。对于传播如此迅猛的一种新发传染病，这样的预警是不是来得有些太迟了呢。
四、武汉采取“封城”措施
1.《突发事件应对法》第十一条： 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。 公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。 第四十五条：发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施： （八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
2.《传染病防治法》第四十三条：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。 省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。 疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。 |
面对疫情防控压力，2020年1月23日凌晨，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布第1号通告：武汉全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉；机场、火车站离汉通道暂时关闭。根据《传染病防治法》，对这种千万人口以上大城市的疫区封锁，只有国务院有权作出决定，这也是新中国历史上首次因应对危机而采取的不得已之举。随着武汉正式宣布“封城”，紧接着湖北其他市（州）也相继采取了“封城”举措，湖北省外全国许多地方也开始实施了居民出行管控措施。
湖北各地采取的“封城”举措在一定程度上起到了遏制疫情进一步扩散的作用，为各地的防控疫情工作赢得了宝贵的时间。
五、云南大理征用外地口罩
1.《突发事件应对法》第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
2.《传染病防治法》第四十五条 传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。 紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。 |
2020年2月2日，云南大理市卫健局对从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩实施“依法”紧急征用，这种漠视国家法律，本位主义、官僚主义的作法引发广大网友的不满。
根据《突发事件应对法》，为应对突发事件，政府确有征用单位和个人财产的权力，但《传染病防治法》规定县级以上的地方政府只能征用本行政区域内的物资，如果涉及全国范围或者跨省市、自治区、直辖市范围内的征用，应该由国务院进行。重庆方面的防疫物资由云南方面征用，只有国务院才有这个权力。近日，因征用外地口罩事件，大理市委书记、市长已双双被免职。
六、某些地方采取的“最严出行举措”有待商榷
《突发事件应对法》第十一条：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。 公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。 第四十五条：发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施： （五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告； （七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动； （八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。 第四十九条：自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施： （二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施； （四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施； |
随着疫情的扩散，全国范围内不少城市虽未采取湖北的“封城”举措，但也实行了一定的居民管控措施。许多地方关闭了公园、影剧院、体育场馆等群众活动场所，限制年会、聚餐、商演等人员密集活动的举行，对进入宾馆、饭店、商场超市等场所的人员测试体温，对不佩戴口罩的进行劝阻，由此引发矛盾冲突的，还进行拘留。这些措施都是基于防控疫情之实际需要，也符合法律规定，是值得肯定的。
不过，对个别地方采取的“最严出行举措”则有待商榷，比如，每户家庭每两天才能外出采购一次，限制居民在户外停留时间不能超过2小时，不区分本地和外地情况的不同，对私家车辆、交通运营车辆一概禁止上路，等等。新冠疫情的防控要在法律框架之内进行，另外，各地情况各异，也不能搞“一刀切”。
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