“红头文件”与安监人员玩忽职守罪

“红头文件”并不是一个法律用语,它指的是各级政府机关和部门下发的带有红字标题和红色印章的文件俗称。基层担负安全监管职责的部门经常会收到来自综合监管部门、上级政府部门签发的各类指导其安全工作的“红头文件”，稍有不慎，就可能会招致祸端，云南某安监局办公室主任因接到“红头文件”后未及时处理，就被判玩忽职守罪至今仍令人触目惊心。

如何看待这些“红头文件”的效力，司法机关能否直接依据这些文件判定安监人员有罪，成为一个值得探讨的现实问题。本人办理案件过程中就遇到过检察机关错误适用“红头文件”追究安监人员玩忽职守罪的问题，试举两例，以飨读者。

问题一：规范性文件和非规范性文件不分。

2016年9月30日，某省煤监局接到国务院安委办关于宁夏“9.27”重大瓦斯事故通报后，向各下属煤矿安全监管部门、监察部门签发了《关于做好防范煤矿瓦斯事故的紧急通知》，要求加大对停产整顿矿井违规生产、超层越界开采、关闭矿井死灰复燃等违法行为的打击力度，坚决打击以隐患排查、治理整顿、撤出设备等为名进行生产，严防违法生产引发瓦斯事故。

2016年11月5日，国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局签发《关于深化煤矿安全生产大检查的通知》，要求各有关部门要深刻吸取重庆市永川区金山沟煤矿“10.31”特别重大瓦斯爆炸事故教训，清醒认识当前煤矿安全生产面临的严峻形势，结合辖区煤矿实际情况，深入开展煤矿安全生产大检查，其中煤矿超层越界开采是重点检查内容之一。

2016年12月，某煤矿在越界开采区域进行生产作业时发生特别重大瓦斯爆炸事故。后来，检察机关以省煤监局、国家煤监局针对其他地区煤矿瓦斯爆炸事故提出了明确的监察工作要求，地方监察分局局长也对有关的通知通报进行了传达，但被告人李某某在其后的安全监察工作中，未按照通知、通报要求把越界开采等违法行为作为一项重点检查内容进行检查，以致发生特别重大瓦斯爆炸事故为由，指控李某某构成玩忽职守罪。

如果仅仅从表象来看，从政治正确角度考虑，检察机关追究李某某刑事责任似乎很有道理，但是回归法律的理性，仅从文件本身效力上分析，这样的追责就存在严重的问题。

“红头文件”涵盖的范围非常广泛，总体上可以划分为规范性文件和非规范性文件两大类。规范性文件是指国家行政机关以及法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的具有法律属性的文件。而非规范性文件则是指具有行政管理权的行政机关在行政管理工作中针对特定的公民和组织而制发的不具有普遍约束力的文件。

检方起诉书中引用的四份通知、通报均非政府规范性文件，而仅仅是上级管理部门对各地区安全生产委员会、地方煤矿监管部门、煤矿监察部门等提出的工作安排和要求。比如，“要加大对停产整顿矿井违规生产、超层界开采、关闭矿井死灰复燃等违法违规行为的打击力度，坚决打击以隐患排查、治理整顿、撤出设备等为名进行生产，严防违法生产引发瓦斯事故。”，再比如，“除日常检查外，还要采取暗访暗查、突击检查等多种方式，始终保持打击违法违规生产高压态势”，这些明显都不是规范性用语，而是倡导性工作要求。

政府规范性文件只要不违反法律、法规和规章规定，一经发布即产生法律效力，安监人员必须遵照执行。但是，对于工作指导性文件的贯彻落实则有赖于相关部门和单位组织的专项检查和行动，只有在专项行动中，相关文件要求才可能转化为煤矿安全监察人员的岗位职责。因此文件中提出“各地区要结合辖区煤矿安全生产实际，开展一次打击超层越界行为的专项行动，重点打击假密闭、假图纸等非法违法行为”， “请各产煤省（区、市）及新疆生产建设兵团煤矿安全监管部门牵头，各省级煤炭行业管理部门、国土资源部门和各省级煤矿安全监察局配合，共同搞好这次煤矿安全生产大检查”。

收到四份文件后，李某某所在单位领导并未针对打击“五假五超”行为作出针对性部署，而李某某无权启动专项检查和行动，其按上级和领导审批后的监察计划、检查方案完成检查任务，被指控玩忽职守罪，缺乏法律依据。

问题二：对“红头文件”奉行“拿来主义”，对合法性不予考究。

2016年12月30日，某市人民政府办公室发文：在“两节两会”期间，全市煤矿安全监管将采取所有煤矿必须在元月21日前放春节假，2月11日后经开工复工复产验收方可生产作业的特别措施。

后来，县政府办、镇安委会也分别发文规定，煤矿春节放假时间为2017年1月21日至2月11日，2月11日后经开工复工复产验收后方可生产作业，放假期间煤矿必须停止井下生产作业活动，只允许通风排水及地面值守。煤矿在未取得复工复产或恢复整改通知单前，由所在乡镇驻矿监管组为主入矿监管。各驻矿监管人员要严格落实盯守责任，严防煤矿在未取得复工复产批复前进行井下采掘作业 ，一经发现立即汇报并采取主提升绞车上锁或地面煤轨道上锁等措施。

2017年2月4日，某煤矿在没有得到有关部门批准复工复产的情况下，擅自开工进行井下作业，直至重大煤尘爆炸事故发生。后来，检察院以镇安监站三名驻矿盯守人员和安监站长未认真履行监管职责，致使国家和人民利益遭受重大损失为由，指控他们构成玩忽职守罪。

该起案例同样涉及如何看待政府机关“红头文件”效力的问题。政府机颁发的“红头文件”不能与国家法律、法规相冲突，文件要求对煤矿“强制放假”与“责令停产”无异，根据《安全生产法》，责令停产都是在企业有严重违法情形下才可以实施，在两节两会期间强制煤矿停产放假缺乏法律依据。

另外，《安全生产法》规定了“责令暂时停产停业”和“责令暂时停止使用相关设施、设备”，但并未规定“强制上锁”的行政强制措施，行政机关在权限范围内可以做出具体行政行为，但不能在法外创设行政强制措施，更不能自行赋予其具体行政行为以强制执行力。

玩忽职守罪要求被告人要有严重不负责任，不履行或不认真履行职责行为，这里的“职责”必须具有合法性。检方指控镇安监站四人构成玩忽职守罪，但由于要求乡镇干部和领导驻矿盯守、强制煤矿春节放假的文件本身不合法，要求盯守人员采取的制止手段也不合法，所以指控他们构成玩忽职守罪丧失了起码的基础。

多年以来我们一直倡导“依法行政”，但是由于我国目前法制化程度还不高，长期人治思维的影响，人们已经习惯了行使权力带来的快感、敬畏权力保证的安全，而少有人对代表政府权力的“红头文件”提出质疑。但是，对“红头文件”奉行简单的“拿来主义”，对合法性不予考究，必然导致错误的司法追究。